一、项目产生的背景
大连市随着城市的发展，生活垃圾越来越多，急需选择一个有创新性切比较成熟的垃圾处理方式。2003年，大连市在国内首次采用BOT的方式进行垃圾焚烧发电项目的招投标。当时国内对垃圾焚烧发电项目的建设方式刚刚处于探讨阶段，而且国家对垃圾发电的一些政策还没有出台，没有很明确的政策导向。所以，大连市政府进行垃圾焚烧发电项目公开招标时，市政府和中标企业根据具体的条款细节进行了长达十几年的谈判和磋商，在谈判过程中解决了双方对各种条件的理解分歧之处。当时PPP项目还处于摸索状态，对边界条件、优惠政策，包括从政府层面、国内的专家层面，对垃圾发电的理解也不是很深刻，可以总结为：一是对垃圾发电PPP招标的复杂性估计不足；二是当时没有同类项目的招标经验，谈判过程中明显感觉信息不对称，很多问题处于被动状态，招标过程中，项目条件不够明确，具体实施和谈判过程中，国外的一些经验在国内或没有这些经验，谈判很难进行，最终这个项目进入了一个僵局。
但这个项目必须要实施，大连市市政府决定公开招标选取项目的投资人，住建局作为项目的主管部门，选择一个专业公司、专业团队来做。经过多次调研，大连市住建局和北京大岳公司签约，共同推进BOT项目实施。通过前期准备的资料，项目开始招标，最终确定天津市泰达环保作为中标人，2012年7月竣工投产。中心城区的垃圾焚烧发电项目成为大连市城建非常亮丽的名片，也是国内目前已经建设完成的最好的垃圾焚烧厂，大连市政府和项目承担方都对此非常满意。
二、项目的基本情况
大连市中心城区垃圾焚烧PPP项目位于大连市甘井子区拉书房村西侧，占地约110亩。当时考虑了扩建，在整个场地预留了建设规模，设计的日处理生活垃圾1500吨，年处理生活垃圾55万吨，年发电量1.6亿度，总投资6.8亿元。
整个建设历经3年。2009年7月，大连市市政府通过公开招标，选择了招标方天津市泰达环保，中标后泰达环保注册成立了项目公司，整个注册资本金按照规定2.5亿人民币；2010年3月签订特许经营权协议，正式开展前期工作；2010年10月开工建设，2012年7月投产运行。
垃圾发电项目的特点是设计周期和使用周期特别长，各个环节是环环相扣的，互相制约。尤其采用进口设备，立项完成以后要做一个可研，可研形成以后，经过审批以后才能做项目前期保件，周期比较长；另外，使用进口设备确定后才能确定国产的总设备，又需要几个月时间。总设备和配套设备确定之后，整个项目才可以进行设计工作。
在2014年以前，每个垃圾发电项目建设准备周期6～12个月，只要开工了，基本上18个月建成，这也是经过多个项目考验的。大连属于北方，还比较特殊，18个月横跨两个冬季，也是比较困扰工期的问题。此项目从签约到开工用了一年零几个月的时间，从项目开工到项目投产20个月，中间横跨两个冬季，说明这个项目施工按照计划进行的非常快。
三、项目实施的经验总结
1.选择专业的团队
焚烧项目不同于常规政府采购，它是针对一个合格产品，他是针对一个合格产品，要求提供一个合格的工程。实施过程中包括及其复杂的各种技术、政策、监管、边界条件等的界定，每一项不清楚很可能在实施过程中带来很大的麻烦，在这方面市政府对这个项目进行了深入仔细的调研，项目咨询和前期准备阶段也引入了专业的咨询公司，对特许经营权条款和实际技术方案进行了周密考虑，编制完成了整套方案，对可能发生的问题做了预想，进行了明确的界定，为整个项目实施奠定了一个扎实的基础。
焚烧项目是城市基础设施不可或缺的一部分，作为政府的公用事业，属于非常敏感的领域，通过招标选择企业实施，承担企业肩负了很大的社会责任。泰达环保项目在此做了两方面的工作：一是做一个工业的旅游基地，二是做环保教育基地。
承担企业要有一支完善的管理队伍，有一整套的建设运营管理经验。运营管理团队不但要对整套设备、技术非常熟悉，而且要在执行过程中随着对垃圾发电的工艺的深入理解，形成一套完整的管理技术。从某种角度说这是一种经验，虽然它是无形的，但是可能别人做垃圾发电上网电量做到180，我们通过自己的管理就能做到260，这就是我们的管理优势。在这个项目上，针对大连市属于沿海地区淡水不足的实情，我们应用了一个空冷式的冷却，这是垃圾发电行业第一次使用，也可以说填补了垃圾发电领域的空白。
2.对特许经营条款做详细约定
特许经营期限一般从投产开始计算，但该项目特许经营期明确约定了建设期。由于约定中包含了建设期，让企业能够自加压力推进建设进度，尽快投产运营并获得经济效应。协议明确约定了主流处理工艺，包括焚烧处理工艺、烟气处理工艺、污水处理工艺、飞灰处理工艺等。一是确保了脱硝、除尘等工艺处理效果；二是在污水处理方面，明确了厌氧、耗氧等整套污水处理工艺，保证整个污水处理能达标；三是明确了设备的档次、种类、进口数量等，并约定了基本的物料消耗；四是在协议中明确了污染物的排放标准。从去年公布的2014年的新国标来看，此项目当时确定的各项指标都比较高，协议实施到现在仍然达标，保证了项目能够按统一的标准持续执行下去，如果标准确定时过低，一个新国标出来就要改造，不利于项目的执行。
另外，关键设备一定要好。任何一个项目，关键设备是保证能否达到设计要求的关键。这个项目明确约定设备要采用进口炉排，保证了设备的质量和可靠性。并在实施过程中，对关键设备逐项审查，也是保证项目成功的一个关键。这些对设备详细的要求，让大连市中心城区生活垃圾焚烧发电项目实现了国内第一个全过程自动燃烧控制的目标。
3.政府和企业互相支持
在项目实施过程中，一些具体问题的解决需要政府和企业的相互支持。在此，项目承担企业和质监局建立一个非常畅通的沟通机制，从项目执行到高层沟通，整个项目进展非常顺利。同时，按照协议规定，政府完成政府的工作，使工程建设与外部配套同步实施，由于良好的沟通机制，这个项目从开工到竣工基本做到了国内建设最快的速度。
垃圾焚烧发电项目在实施过程中，需要基层政府的协调，否则举步难行。此项目实施中非常重视基层的工作，专人协调，定期交流，保证了项目的顺利推进。
政府监管到位非常重要。项目能否安全、稳定、达标运营，不但要靠企业，也要靠政府职能部门的监督。大连项目实施过程中，政府作为监管部门，在建设过程中也慢慢掌握了有效的方法，监管涉及各种验收标准、排放标准，企业实行日报、月报、季报、年报制度，将所有数据同步报给政府主管部门，政府主管部门的环保局、城管局也定期对这些参数进行监测。项目基本上是由区级经常进行检查，市级基本上半年抽查监测，省级基本上每年有一半是不定期地监测，还有国家各个环保部门几个区的监测中心进行抽查。整个运营和监管过程尽量做到了完整、细致，保证项目投产以后严格按照协议来实施。
四、垃圾焚烧PPP项目的展望
与会专家对垃圾焚烧项目进行了热烈讨论，并提出了有意的建议。其中，国务院发展研究中心孟春副部长、中铁一局水务事业部盖芸副总经理、建银城投环保公司辛强经理等在大连中心项目汇报的基础上进行了更深入的探讨。
1.我国垃圾焚烧PPP项目成功案例较少的主要原因
一是我国的垃圾处理行业的整体技术水平仍然还比较低，垃圾焚烧的技术还相对集中在少数企业。垃圾焚烧要求高、投资大，回收期也长，并且运营管理的水平也要求比较高，专业技术性强，特别是环保要求高。当然，随着技术的进步，我国的垃圾处理水平得到了较大的提升，但部分垃圾焚烧项目在潜伏性的污染防治等问题上还存在不少的问题，值得我们特别关注。
二是垃圾焚烧作为公益性的项目，政府补贴和收益分配机制还不够完善。在这种情况下，社会资本是否能获得稳定的收益、多少收益还心中没数，心存疑虑。在已开展的一些PPP垃圾焚烧项目中，有的地方政府缺乏企业精神，严重地拖欠费用，或者过于压低垃圾焚烧处理支付价格的情况，让不少社会资本对这一类的PPP项目还存在着一种观望态度。
三是现在垃圾焚烧的PPP项目投资昂贵，并且风险比较大。假如政府和社会资本方不能合力地分担风险，将会造成收益严重的受损，甚至项目被迫停止运营。这类PPP项目的主要风险来自哪里呢？主要来自需求风险。比如垃圾处理的数量。另外，环境的风险，公众的反对风险等。这些风险任何一种风险的发生都将对项目的运营产生影响。
2.推进城市垃圾PPP项目需做的工作
一是建立公平公正公开的招标竞争环境，政府通过政策经济等手段的引导，实现在特许经营招商阶段公平公开的竞争，推动形成优胜劣汰的市场环境，促进企业的成长。对此，虽然原建设部在2003年出台的《特许经营条例》当中都有过不少的要求，但是各地在实际中大不相同，相当一部分项目招标程序不完善，过程不透明，这也是影响我国垃圾焚烧项目顺利开展的重要原因之一。因此，建议相关部门在政府采购管理当中能够对特许经营招商予以规范，这是第一个关注点。
要加强项目的前期论证。PPP项目不同于一般的工程建设项目，它的项目和内容，以及它的边界条件要复杂得多，如果聘请专业咨询单位并得到其帮助可以达到事半功倍的效果。作为城市公共服务领域，PPP项目涉及投融资、建设、运营、移交，以及合资经营等事项，合同的内容比较多，而且它的边界条件非常复杂，需要对国家的政策、法规，还有技术、财务，以及金融、法律对各方面的专业知识进行一个综合、融合，还有协同的应用。选择有实力，有经验，负责任，重信誉的专业化社会投资人是PPP项目成功与否的关键。PPP项目一般都投资很大，回收期比较长，技术的专业性很强，管理要求也很高，如果选择有经济实力的，有专业经验的，品牌信誉度高的社会投资人，他们的社会责任感是比较强的，那么项目的投产、建设、运行和管理就有保障。
二是注重提高政府的企业意识，明确报酬的支付方式。对于垃圾焚烧这类由社会资本方负责运营和维护的PPP项目来讲，在PPP协议当中应该明确规定社会资本方报酬的计算方法。规定得约具体，操作性越强。一个合理的报酬支付机制能够对社会资本方起到激励和约束的作用。我国的垃圾焚烧PPP项目，如果要进入良性的运行，就需要足够覆盖合格环保排放的垃圾处理费和政府提高履约的信用为基础，这两点是我们做好垃圾焚烧处理的前提和基础。
要注重社会资本的培育。政府在PPP项目实施过程中，不仅是要解决资金的问题，更重要的是要向有能力的专业化的企业购买服务，提高资源的配置和使用的效率。社会的投资人投资建设运营项目和政府最大的不同就是在于它在注重社会效益的同时也更要注重它的投资效益和运行效率，而政府更多关注的是建成投产的形象进度，而对于花了多少钱，匹配什么样的设备，到底运行的成本是怎么样的，这个考虑的比较少，而且可能也没有人去严格的考核。所以，毫无疑问，PPP项目比政府自行运作的同类项目，无论是在建设还是在运营的阶段，其效率会更高。
三是政府应当主动的承担相应的风险，促进风险的合理分担。风险的识别与合理分担是成功运用PPP模式的关键，政府和社会资本方应通过风险的最优分配来实现项目价值的提升，对于城市垃圾的焚烧项目是否能收集到足够数量的垃圾，这应该说现在还是存在着很大的不确定性，这也构成了项目公司的运营风险。因此，对于这一类的项目，PPP的协议当中应该明确地规定政府对于最低垃圾处理数量和收益的担保，来保障社会资本能够获得合理的收益。这样社会资本参与处理垃圾项目的时候心里才踏实。这些方面如果我们处理得好就能大力地加快我国城市垃圾焚烧PPP项目的开展。
切实解决技术问题。大连项目合作方对技术路线进行严格的规定，对此项目的成功发挥了非常重要的作用。2014年生活垃圾的烟气排放标准，除了最终的指标是向欧盟标准靠拢，更重要的是提出了很多过程性的指标，包括二恶英没办法监测等。这些指标督促我们从一开始就要考虑通过过程性的指标的监测达到运行绩效的最终控制。企业在此方面要注重寻找技术进步的空间，事先对技术路线有一个安排；而政府也要全盘规划，保证通过市场化的手段，实现在市场的参与者在项目实施过程中采用最适合的技术路线。
四是关注项目的形象和公众利益。做垃圾焚烧项目要建设绿色工程，推进清洁生产，从根本上改变环境治理。此类项目的内外形象是值得业内同仁高度重视的问题。垃圾、污泥，还有污水治理等环境治理项目的选址都非常困难，主要是他们在传统的生产场所和过程中产生的二次污染使周边社区的环境受到了影响，甚至是破坏。城市的垃圾、污水和污泥迫切需要处理，找不到老百姓不排斥的厂址这也干不成，这就给我们行业内的同仁提出了新的要求。如果我们能把我们的设计，把我们的工程建设成绿色功臣，然后严格实施清洁生产，真正地把我们的工厂建成花园式的工厂，从根本上改变自身的形象，改变人们对垃圾、污泥和污水处理厂脏乱差的印象。
