一、 我国资源税的发展状况

 

　　我国实行的资源税是对资源经营开发活动征收的特定税种。开征资源税，旨在使自然资源条件优越的级差收入归国家所有，排除因资源优劣造成企业利润分配上不合理状况。我国对资源征税始于1984年10月1日，当时的开征范围仅限于极差收入多、产量大，并易于控制管理的原油、天然气和煤炭三种，目的是合理调节企业级差收益，促进市场公平竞争。其税额计算以应税产品的销售利润率超过12%为起征点，采取从价超率累进的方式计征。从计算方法看充分体现了国家对资源产品“调节极差收入”的主要目的。1986年起，开始对石油资源税实行按产量定额征收。1994年税制改革，实施现行的《中华人民共和国资源税暂行条例》。资源税征税品目有原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色矿原矿、有色金属矿原矿和盐等。按产量定额计征资源税。2007年8月，经国务院同意，中国调整铅锌矿石、铜矿石和钨矿石产品资源税适用税额标准，三种矿石产品资源税率涨幅达3倍到16倍，这是现行资源税自1994年开征以来最大幅度的调整，而且更深层次的改革方案已经在酝酿之中。根据分税制原则，资源税收入属地方财政来源。总体来说，中国资源税额标准并不高，远低于国际水平，在相关企业的成本中所占比重非常小。随着市场经济的发展，资源税在调节资源开发、经营和利用方面的作用明显滞后。资源要素价格形成机制不合理，影响了经济健康的可持续发展。

 

　　二、我国现行资源税制存在的问题

 

　　（一）资源税的征收范围过于狭窄

 

　　现行资源税征收范围包括：原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等七个税目，而目前许多国家资源税的征收范围除了包括矿藏资源之外，还包括土地、水、森林、海洋资源等，范围非常广泛。我国资源税征收范围过窄，导致没有征税的资源浪费严重；被征税的资源与不征税的资源之间的差异直接影响了相关企业的竞争力，同时也刺激了对非应税资源的掠夺性开采。

 

　　（二）资源税的计税依据不够科学

 

　　现行资源课税的计税依据是：纳税人开采和生产应税产品销售的，以销售数量为课税依据；纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税依据；对企业已经开采但未销售或未使用的资源不征税。这直接鼓励了企业和个人对资源的过度开采，造成大量资源的积压和浪费。另外，税额不能反映资源产品价格的变化。从1994年试行至今，资源品价格已经大幅度提高，但是财政取得的资源收入并没有同比增长，资源品的增值无法在国家税后收入中体现。我国资源税设置的主要目的是调节资源级差收人，可是现行资源税实行从量征收，已经丧失了对资源品价格的调节作用，尤其是对优质价高产品。无法体现有效利用和保护资源的效果，同时也不利于企业节约开采资源。

 

　　（三）税额税率设计不合理

 

　　首先，税率过低。我国制定8 元/吨的标准时，原油价格仅为300 多元一吨，资源税占油价的比例为2.67%。资源税调整到30元/吨后，原油价格涨到了每吨3000 元，资源税在原油价格中所占的比例仅为1%。也就是说，资源税从绝对值上看是上调了，但从其在原油价格中所占比例来看，实际上是下降了。其次，税率缺乏对不同回采率的激励与约束。回采率不同使用的税额却相同，在客观上形成了一种不合理的现象。税率未能根据开采条件变化而调整，导致企业从成本效益角度考虑，采富弃贫，回采率较低，许多尚有开采价值的资源被浪费。标准偏低，税档之间的差距过小，限制了资源税调节级差收益的作用，难以起到合理开采和保护资源的作用。

 

　　（四）税费不分明，重复征收

 

　　目前，我国利用多种税费调节方式调节资源产品，比如说，对矿藏从量定额征收资源税外，还从价征收矿产资源补偿费；对农村耕地的占用征收耕地占用税;对城镇土地资源的使用征收土地使用税;对电力资源、水资源等收取类似税收性质的无偿收费以及各种基金。这些税种有国家的、地方的，也有部门的，各地在管理上也不尽一致，调节手段和方式各不相同，缺乏规范性。税种的这种分散调节，使得资源税的收入难以形成规模，影响资源税功能与作用的发挥。另一方面，税费并存一方面使企业交费项目增多，负担加重。

 

　　（五）资源税所属关系有待调整

 

　　按照现行的税制，除海洋石油资源税归中央外，其他资源税收入全部归属于地方财政，由地方政府收缴和使用。这种独享的地方税提高地方征税的积极性，一定程度上支持了地方的发展，但却形成了地方在资源、能源方面的竭泽而渔的采矿行为。而且由于地方矿藏的差异性，也造成了区域发展差距不断扩大。如，西部地区生态保护和建设任务重、投入大，却得不到合理的补偿，扩大了区域发展差距，不利于区域协调发展。同时也容易导致资源品的税负转嫁失灵，不利于国家利用税收手段调控资源品的价格，宏观调控措施难以奏效。

 

　　三、完善我国资源税收体系的政策建议

 

　　（一）循环经济条件下的资源税税制原则

 

　　为适应循环经济的要求，对矿产资源应有偿开采、充分开发、节约使用，制定的相关税收政策应坚持以下几项基本原则：

 

　　1.明确国家对资源的所有权，实行资源有偿开采原则

 

　　我国矿产资源实行国家所有制，企业的矿业权必须经国家有关部门批准；加之我国矿产资源有限，有些矿产品面临枯竭，国家更应严格限制企业采矿权，防止企业乱采滥挖。利用税收手段实行资源有偿使用制、提高资源开采、生产的门槛，是一条有效的途径。

 

　　2.调解级差收入原则

 

　　通过资源税的设计，将由于资源条件差异造成的级差收入收归国家所有，有利于不同地区、不同开发条件的企业，在市场经济的条件下，能够开展公平竞争，督促企业改善经营管理，提高经济效益。

 

　　3.鼓励资源充分开发原则

 

　　在我国资源储量有限的条件下，为防止企业采富弃贫，浪费尚未开采价值的矿藏，资源税的实际应有利于资源条件差的矿藏开采，在税率设计及税收优惠方面，应尽量体现鼓励政策。

 

　　4.重税限量原则，以节约、有效利用资源

 

　　资源税的设计，应能够体现资源的稀缺性，利用税负专家原理，重税可以导致资源品价格的上升，从而有效地控制资源品的需求和使用。同时，在价格机制的引导下，促使人们开发替代能源，缓解能源危机。

 

　　（二）实现资源税制绿化的具体措施

 

　　循环经济的根本目标是要求在企业生产或人们消费等经济活动中系统地避免和减少废物的产生，因此减量化原则是三个原则当中最重要的原则。资源税改革的最终目标，是要实现资源的可持续利用。针对现行资源税存在的问题，依据循环经济的要求，建议采取以下措施逐步完善资源税制，从而实现税制的绿化。

 

　　1.扩大资源税征收范围

 

　　自然资源种类繁多，而列入我国现行资源税应税范围的仅有7种，这导致土地、水、动植物、海洋、地热等非税自然资源与应税资源在开采、使用和后续产品生产等方面的成本价格悬殊，直接刺激企业和个人对非税资源进行掠夺性开采。因此，当务之急，应逐步扩大资源税的征收范围，尽快对上述非税自然资源进行征税。原则上资源税的征收范围应该包括所有不可再生资源、部分存量已处于临界水平的资源和再进一步消耗会严重影响其存量或其再生能力已经受到明显损害的资源。尤其要对不可再生、非代替性、稀缺的资源从重课税，以增强资源税的环境保护功能。扩大资源税应税范围，更多的资源在利用中要付出代价，从而简洁地限制了对这些资源品的需求，达到了节约资源的作用。

 

　　2.调整计税依据

 

　　我国现行资源税采取从量计征，虽然减轻了企业的成本压力，加强了高耗低效的传统经济生产模式，但是既不利于节约、高效利用资源，也难以促进循环经济模式的构建和发展。因此，将现行计税依据改为以产量为计税依据势在必行。应将现行资源税计税依据由按应税资源产品销售数量或自用数量计征改为按实际生产数量计征，对开发、利用资源的企业和个人按其生产产品的实际数量从量课征，尽可能减少产品的积压和损失，使国家有限的资源得到充分利用，杜绝浪费。将计税依据由销售或使用数量改为实际开采或生产数量，而对于是否已经销售或使用则不予考虑，促进资源有序开采。

 

　　3.完善计税办法

 

　　为体现资源税调节级差性质，体现效率公平的原则，在计税办法上进行完善。基本原则是要将资源税与环境成本以及资源的合理开发、养护、恢复等挂钩，在调节级差收入的基础上，根据资源的稀缺性，合理确定和制定税率。对定额征收的资源产品提高单位税额并适当拉大级距，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税。通过提高税负和运用累进税率强化国家对资源的保护和管理，以此限制掠夺性开采与开发，不断提高资源的开发利用率。此外，对部分不可再生矿产品实行定额税率和比例税率相结合的复合计税办法，即先在开采或生产环节实行定额税率从量计征，之后在销售环节根据销售价格再实行比例税率从价计征，促进资源合理开采。此外，单位税额的制定应随着资源开采的不同时期而变化。

 

　　4.改变资源税隶属关系，实行资源费改税

 

　　将资源税划归中央，有利于中央对资源产品的宏观调控能力，在全国范围内统筹资源税收的使用。但鉴于现阶段我国税收征管水平有限及资源税征管上具有零散、税源不稳定等特点，加之各地方用于资源勘探、开发方面财政资金普遍不足，为鼓励地方征收积极性，可以在资源税立法权集中于中央的前提下，将资源税继续留归地方财政，但地方政府无权对资源税税率及税收优惠等进行调整，以配合国家的资源规划。

 

　　此外，随着资源税征收范围的扩大，属资源性质的税种应进行相应的合并，将各类资源性收费实行费改税，可将现行其他资源性的税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税。同时应，减少地方、部门的有偿和无偿收费项目，统一以税收调节手段为主，尽可能地把对资源的收费纳入资源税范畴，促进我国税制的健全和完善。

 

　　5.加大税收优惠政策，实现循环经济发展的要求

 

　　充分有效地利用我国资源产品，提高资源使用质量。制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，提高资源的利用率，鼓励节能技术、节能工艺的发明使用，鼓励企业节约使用资源，使用资源再利用技术。充分发挥税收优惠政策的导向、扶持作用，对有利于循环经济发展，适于减量化、再利用、再循环的企业进一步加大扶持的力度。税收优惠形式由单一化向多种优惠形式转变，有效运用减免、投资抵免、优惠税率、出口退税、加速折旧等措施。促进资源可持续利用，实现资源税制的绿化。

 

　　在完善资源税制的前提下，可以结合消费税、车船税、城市建设税等与资源、环境相关的税种改革，实现整体的税制绿化。在资源产品出口环节，应征收出口关税加以限制；鼓励对资源开发投资，对相关企业给予投资退税、减免企业所得税等优惠政策。这样就形成了一个较为完善的有利循环经济发展的绿色税制体系。