当地政府接到村民报告赶赴现场，执法人员将蒙着的篷布掀开，一船船沤得发臭的生活和建筑垃圾暴露出来。随之被揭开的，是连日来太湖沿岸莫名多出的“垃圾堆”之谜。
上述事件发生在2016年7月1日。水路运输、隐秘的倾倒地点、混杂着生活和建筑垃圾，这是我国跨界垃圾倾倒的常见套路。
生活、建筑垃圾非法异地倾倒并不是新鲜事，早在2004年我国就有了此类案件的公开报道。南方周末记者通过搜索公开信息发现，仅2014年1月至今被公开报道的就有26起。
这其中，2016年1月至9月被曝光的案件最多，共14起，超过前两年案件数量之和。此类垃圾倾倒案件在省际、同省城际、同城区县之间都有发生。行政区划交界处的村落、河道、公路等是多发地点。
跨省倾倒案例共9起，其中长三角地区的倾倒现象比较明显。其中，2014年1月至今，由上海倾倒至江苏的案件共4起。上海作为垃圾转出地出现的次数最多，而江苏则是跨省垃圾转入地中最受“青睐”的省份，在9起案件中占到了5起，接受了外省逾两万吨建筑、生活垃圾。
建筑、生活垃圾异地倾倒，一个已经被定义为非法的行为，但为何屡见不鲜又屡禁不止？南方周末记者采访了政府职能部门、相关领域专家、垃圾处理企业负责人，详解其中是非。
低价竞争的冒险游戏
张新建 北京桑德新环卫投资有限公司总经理
真正原因在于城市垃圾处理能力无法满足需要。“世界上没有一个国家经历过像中国现在面临的固体废弃物数量如此之大，或增长如此之快的情况。”
为什么屡禁不止？直接原因是环境执法监管不到位，企业或个人利欲熏心，违法追求利润最大化；但根本原因在于城市垃圾处理能力无法满足城市发展的需要。
发生非法异地倾倒的地区，表面上是因为政府的市政环卫部门或环卫公司将垃圾交给第三方企业或个人进行处理，同时支付一定的费用。第三方企业或个人为了获取最大利润，将垃圾运输到外地随意倾倒。在此过程中，垃圾处理费用由两部分组成，一是转运费用，这个由垃圾的类型和运输距离决定，一般一吨垃圾的转运费用在60-120元之间；另外一个是垃圾的最终处置费用，这个主要由处理的工艺和方法决定，一般垃圾填埋的费用是40-60元，焚烧处理则高一些，在70-100元。垃圾非法异地倾倒，第三方企业或个人则完全可以“节省”最终处置费用，实现利润最大化。
在这个过程中，可能存在两个因素的影响。一是政府的市政环卫和环境执法部门对第三方企业或个人的监管不到位，使第三方有洞可钻。为了“脚下洁”，有关部门在执法过程中也就有意睁一只眼闭一只眼。
另一个是环保市场的无序低价竞争。E20环境研究院（一家环境服务平台）最近监测出一组新的数据：菏泽垃圾发电厂10元/吨（指垃圾处理服务费）、长春垃圾焚烧发电项目20元/吨、蚌埠垃圾焚烧项目27元/吨、松原垃圾焚烧发电项目30元/吨、连云港垃圾焚烧发电项目30元/吨、攀枝花垃圾焚烧项目38.5元/吨、禹州垃圾焚烧项目40元/吨。这组数据在业内来看是有问题的，现在的垃圾焚烧发电，竟然产生了十几块钱的低价，这不是笑话吗？据估计，如果环保方面全面达标，正常的BOT项目垃圾处理费应该在80元/吨以上。因此，在低价的影响下，垃圾处理企业本身还是要盈利，就会想办法节省成本，垃圾非法异地倾倒成了一些企业的选择之一。
然而，以上分析也只是表面现象，真正原因在于城市垃圾处理能力无法满足城市发展的需要。“世界上没有一个国家经历过像中国现在面临的固体废弃物数量如此之大，或增长如此之快的情况。”垃圾围城、围村现象严重。目前，城市生活垃圾的主要处理方式有两种，一是填埋，二是焚烧发电。随着土地资源的紧张以及环保要求的更加严格，填埋场的选址越来越困难，许多城市发生“邻避效应”，造成焚烧发电项目难以落地。因此，在未找到一个适合我国现状的垃圾处理处置方式或方法的条件下，垃圾非法异地倾倒现象或依然产生。这个问题要真正破局，除了企业的规范化，在国家层面、地方政府层面、研发团体，都得下一番功夫才行。
另外，根据国家的有关法律法规，垃圾的跨区域（省）转运，并不是不可以，但必须得到省级环保执法部门的同意。然而，目前各城市的垃圾处理都已经成棘手问题，不可能将自己的垃圾填埋场或焚烧发电厂拿来“分享”。
基层执法力量薄弱
毛新陆 安徽凤台县环保局副局长
凤台县的部分乡镇，环境工作人员才1至2人，这给整个乡镇固体废物的监管带来很大难度。
2015年10月25日上午，一个电话打到我们环保局，说有人晚上用船悄悄运垃圾。我们派了监察大队的工作人员去现场勘察，除了站在靠近淮河的码头上能闻到一点异味，其它一切正常。没有取到关键证据，工作人员就返回了。
晚上八点，我们又接到一个反映相同情况的举报，察觉情况不对劲，连夜去现场核查，后来我们在距离淮河干流约150米处，发现了两块明显被翻整过的土地，但因天黑未能挖掘。第二天，我们向市环保局报告，晚上八点半，县政府开了一个工作部署会，要求城管、公安和环保等部门联动执法，一共十多个政府人员参与其中。
环保部门牵头，其它部门配合，先做现场的清运工作。工作人员把土层松开，一股恶臭扑鼻而来，面前是一个两三米的大坑，满满地堆着混合垃圾，因为邻近河道，还混着水分，泥泞不堪。由于没抓到违法者，这些清运工作都是政府拿钱，一共处置了2800吨垃圾，加上运输费用、现场的勘测费等，共计花了三十多万，清运工作进行了一个多星期才完毕。目前，已刑拘涉案嫌疑人，后续处理还在进展当中。
这是凤台县发生的第一起异地垃圾非法倾倒事件。在这次的工作中，我们也发现了一些执法的尴尬。非法倾倒者已经连续倾倒很多天了，我们才接到群众举报，这里有一个滞后期，按理来说我们应该在环保排查时就要发现问题。
这直指我们基层工作的一个困境——基层执法力量薄弱。凤台县的部分乡镇，环境工作人员才1至2人，这给整个乡镇固体废物的监管带来很大难度。
凤台县错综复杂的地理环境也使得排查工作很被动，这里多河道、河滩，有许多排查盲区，例如这起案件发生在河滩上，位置隐蔽，以至于我们两次执法才找到掩埋地。而往往倾倒者偷倒地点又都较为偏僻，且一般利用夜晚及人员较少的时间段，导致环境工作人员难以第一时间发现并及时有效控制非法倾倒者。
目前，我们只能依靠群众举报来发现问题。但存在一个情况，群众还不完全具备这个危机意识，他们不觉得这是一种严重的环境侵害。部分群众因经济利益，甚至会为非法倾倒固体废物的作案人员领路或指定位置，成为“帮凶”。
因此这次的处置案件后，我们也通过电视新闻，做了很多宣传教育的工作，在环保人员下乡执法的时候，我们也有意识地去告诉群众其中的利弊关系。当然，培养群众的危机意识，这并不是一个可以一蹴而就的过程，我们只能慢慢来。
追责企业和个人，治标不治本
吴晓宇 江苏金易律师事务所律师
如果说这个案件代表着国家自然资源的所有权，维护这个权益能不能由省政府来提起生态损害赔偿？
2014年到2016年，我们用了两年时间去跟进无锡市锡山区宛山荡湿地公园和惠山区洛社镇锡溧运河旁生活垃圾异地非法倾倒的环境公益诉讼案，相比其它案件，这两个案件的处理周期是比较长的。
处理的难点在于入刑难。根据“两高污染环境罪司法解释”的有关规定，非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的可构成污染环境罪，但生活垃圾、建筑垃圾中含有的有毒有害物质一般较低，须符合“致使公私财产损失三十万元以上”，才构成污染环境罪。
“致使公私财产损失30万元”是什么概念呢？倾倒者的“水平”很高，他们都是流窜作案，开三四条船到一个地方非法倾倒，然后再换一个地方。宛山荡湿地公园案件是多条船连续非法倾倒了2个月，在某卸点非法倾倒了7000吨左右的生活垃圾。但就单艘船单次非法倾倒来看，一般来讲一条船的装载量为200-500吨，就是按照船舶的最大承载量来计算，也无法达到造成公私财产损失30万以上的标准，这就导致一些案件即使查到，也很难追究刑事责任。
固体废物污染环境防治法明确规定，清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定，防止污染环境。从省级监管的角度来讲，非经接收地省级环保部门批准同意，生活垃圾不能出省处置，要求在省内自行处理。但因为生活垃圾虽然成分复杂，但是危害性相对较小，一旦发生非法倾倒事件，很难按污染环境罪追究刑事责任，一般由行政机关予以行政处罚。
当然，从更高层面来讲，追责到企业和个人的层面是“治标不治本”的。我们建议政府厘清责任。
我们这起环境公益诉讼案中，拟将政府的相关管理机构作为被告，包括上海市闵行区绿化和市容管理局、上海市黄浦区绿化和市容管理局等单位。我们把他们作为被告，是因为他们负有管理职责，依法应当承担相应责任。
江苏省是经批准的生态环境损害赔偿制度改革的七个试点省份之一，在案件处理过程中，我们也建议从国家自然资源所有权的角度，提起环境生态损害赔偿。试点改革刚刚推行，还没有实践，但如果这个制度能够有效推行，对于异地倾倒的现象会有所遏制。我们也在期待后续的进展。
加强联动执法的三个建议
祝剑鸿 清远市环保局环境监察分局副局长
我们首先确定了联动执法联络员，各级环保、公安部门至少各指定一名，每月不少于一次沟通协调日常工作。同时建立联席会议制度。原则上每月召开一次。
除了日常的环境监察外，我们建议从执法和制度方面做三个建设。
一是要不断充实和加强基层环保人员或力量，特别是乡镇一级，要专门设立环保执法中队，配备相应的执法巡查人员。二是要进一步完善环境监管网格化措施，落实各级政府属地管理责任，落实各村居委的巡查责任，进一步发挥广大人民群众的发现和举报作用。三是进一步完善“两法衔接”有关工作机制，特别是联合侦查、提前介入、证据移送等，提高办案效率。
从任何一个层面上，我们都强调联动作用。2016年4月5日，我局联合清远市公安局印发了《2016年环境联合整治执法工作方案》，在市环境保护委员会的统一组织下，成立联合执法工作领导小组，形成合力打击环境污染违法犯罪行为。
在这一过程中，我们首先确定了联动执法联络员，明确各级环保、公安部门的内部机构在环境违法案件查处中的职能分工，分别确定具体牵头部门及联络人员，各部门至少各指定一名联络员负责相关协调工作，每月不少于一次沟通协调日常工作。同时，在各级环保、公安部门之间建立联席会议制度。原则上每月召开一次，并形成会议纪要，明确议定事项。
在基础性制度建设之后，我们拟安排各级环保、公安部门相互学习，相互指导，努力提高调查取证的能力和证据质量，实现证据的互信和共享。两个部门间及时通报环境污染犯罪案件的办理动态情况、共同分析案件办理中的疑难问题，总结案件办理过程中的经验，共同研究打击环境污染犯罪的对策和机制。
遇到重大环境污染等紧急情况，各级环保、公安部门要及时启动相应的调查程序，分工协作，防止证据灭失。环境保护部门负责对污染物进行取样、监测，出具监测报告，依法进行调查取证工作，提高案件查处效率。对环境污染涉案责任人身份不易确定、可能逃逸、证据难保全，可能涉嫌违反治安管理或者环境污染犯罪的，公安部门应当依法及时调查、立案侦查。
而重大案件的会商和督办，由环保部门会同公安部门联合挂牌督办，必要时邀请市人民检察院等部门进行事前风险评估研判，并对案件的调查、证据的使用等细节进行讨论，确保案件依法处理。
同时，各级环保部门、公安部门加大宣传力度，要公布举报电话、邮箱或者微博，方便群众举报、投诉环境违法犯罪行为。对经查证属实的群众举报线索，根据我市有关规定要向举报人兑现奖励。
从环境联合整治执法工作开展以来，各级环保部门与公安部门共组织联合执法行动十余次。
