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——关于“建立北京垃圾强制分类制度”的建议书
尊敬的郭金龙书记、蔡奇代市长：
你们好!
2015年9月11日，中共中央政治局审议通过《生态文明体制改革总体方案》，明确提出 “加快建立垃圾强制分类制度” 的政治要求。
今年6月15日，国家发改委、住建部根据中央战略部署，发布了《垃圾强制分类制度方案(征求意见稿)》。
正是在这样的政策背景下，今年9月北京市城市管理委员会向媒体通报称，“十三五”期间，北京市的生活垃圾将“适时强制分类”。这一施政规划无疑是非常值得肯定的，也理应得到社会的广泛支持，但何时是“适时”、该怎么推进，公众尚未获得一个清楚的答案。
12月21日，在中央财经领导小组第十四次会议上，习近平总书记对垃圾分类工作做出了如下重要指示：
“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。”
习总书记的最新讲话足以说明，中央在推进垃圾强制分类制度建设这件事上态度是清楚的，意志是坚决的。
各地、各级政府都应该根据自己本地的实际，加快研究和解决垃圾分类这个“人民群众普遍关心的突出问题”。
北京作为首都，自然应当有所作为、勇敢先行。
作为长期关注并践行垃圾减量和分类的社会组织和志愿者，我们在研究、宣传、教育和实践等各个环节都积累了不少的经验，也一直支持政府部门的相关工作，因此提出如下建议，希望强制分类制度能尽快在北京市获得充分讨论、合理设计，进而稳健落实。
一、强制原则的应有体现
在垃圾分类这件事上，既然提出了“强制”的概念和要求，就意味着必须有人承担“垃圾不分类”的法律责任。而只要有法律责任存在，就必须清楚设定问责的界限和标准。我们认为，垃圾分类的强制性应体现在清晰的管理目标、实施范围、规范对象和问责制度上。
1、设定垃圾减量目标
垃圾分类的目的是为了减少垃圾焚烧和填埋处理的量，从而提高资源化利用率和减少末端处理产生的二次污染。因此，只有明确北京市“十三五”期间、甚至未来更长一段时间内垃圾焚烧和填埋处理的减量目标，才能从根本上指导强制分类的方向和进程。
我们提出，5年后，北京市垃圾焚烧和填埋处理总量应较2015年减少35%。基本依据如下：
干湿分开是垃圾分类的底线。
北京市厨余垃圾约占垃圾清运总量的一半，大约每天产生约1万吨。而这部分垃圾是最应该优先通过强制分类得到分流和减量的。考虑到北京市目前已有的和未来5年可以增加的餐厨处理能力，5年后实现每天5000吨厨余垃圾分类运输和处理是可以期许的。如果实现这个目标，焚烧和填埋总量可减少25%。
随着一半厨余垃圾的分类、分流，原本因与厨余垃圾混合而遭受污染的那部分可回收物，也将有相当一部分可以得到回收，保守估计可以达到垃圾清运总量的10%。所以这部分垃圾减量与厨余垃圾减量合计，可达到35%的目标。
当然，未来五年北京市的总人口很可能会继续增加，会给上述目标的实现带来压力，但垃圾减量的措施本不止干湿分开，还可通过按量收费、禁用或限用一次性物品、强制回收、倡导节约等其他手段实现。这些减量潜力，如果措施得当，可以抵消人口增长带来的垃圾增长量。
2、公布强制分类目录
垃圾强制分类，必须界定清楚纳入强制分类范围的垃圾的种类，并通过公布“强制分类目录”和相关实施办法的形式体现。
理论而言，经济价值高、易于回收的废弃物并不需要通过强制手段就可以通过市场机制得到回收和利用。因此，应纳入强制分类目录的，就是目前那些难以通过市场机制分类回收的垃圾类别，至少须包括：厨余垃圾、园林垃圾、有害垃圾(即社会源危险废弃物，包括含汞灯管、灯泡、废电池、过期药品、油漆涂料等)、某些回收率低的可回收物(如玻璃、利乐包、复合塑料膜等)，以及其他易在末端处理过程中产生二次污染的废弃物(如电子废弃物、含氯塑料、发泡塑料等)。
3、明确责任主体及其法律责任
强制分类管制的对象，首先当然是垃圾的直接产生者和投放者，即社会单位和市民。但这并不意味着与此相关的其他社会部门就没有强制性的要求和责任。事实上，垃圾管理是系统工程，如果仅仅一个环节有强制要求，而其他没有，强制环节就必将失效。因此我们认为，垃圾强制分类管制的主体对象必须同时包括政府、企业、社会单位和市民个人。
对于政府，它的强制责任包括：为强制分类立法立规，设定强制执行的垃圾焚烧和填埋减量目标，确保分类收集和处理的软硬件设施到位、资金到位;开展全民宣传教育工作。如果在规定任期没有完成应该完成的任务，相关官员应该被行政问责和追责。
对于企业，它的强制责任是依据法律的要求，回收和处理相关废弃物。具体而言，一部分生产企业应对纳入强制分类目录中的废弃物承担一定的回收和处理的责任;而所有从事垃圾分类收集和处理的企业应依照法规，特别是强制分类目录以及政府采购服务协议的要求运营。违反法规或政府协议的，应被依法追责并承担相应的法律责任。同时，回收企业应当被赋予拒收混合垃圾和不符合分类处理准入标准的垃圾的权力。
对于社会单位和市民个人(或其所在的社区)，应按法规，特别是强制分类目录和相关实施办法的要求，分类投放垃圾。不按法规要求分类投放垃圾应承担的责任可包括：无权享受市政垃圾清运服务、多缴费、或承担法律责任(如缴纳罚金)。
在明确各个责任主体及相应法律责任的前提下，设置垃圾分类统一监督热线或其他媒体监督平台，让公众有渠道举报不按规定分类运输和分类处理的情况，且监督热线或平台应将政府主管部门对举报的跟踪办理情况及时向社会公开。
二、强制分类须有资金保障
垃圾强制分类如果实行，从长远计，一定会减少整个垃圾管理系统的社会成本和环境成本。但短期内，它意味着整个城市的垃圾运输和处理体系都要大改革，其转换过程，包括制度建立、处理设施建设运营、运输车辆改造更换、人员聘请、宣传教育等，都需要资金投入。因此，在推行强制分类政策前，应该明确相关计划的资金需求，并充分论证如何保障资金来源。
我们认为，垃圾强制分类意味着垃圾管理的体制创新，垃圾管理的体制创新必然包含着财政领域的创新，以及经济责任和利益的调整。建议从如下三方面着手改革：
1、编列专门财政预算
本市财政预算，应单列垃圾强制分类工作的相关支出，并优先支持如下领域的工作：垃圾分类收集、运输和循环处理基础设施(包括厨余处理设施)的建设和运营，行政执法、社区垃圾分类政府购买服务项目、全民垃圾强制分类的宣传教育。
2、设立“分类回收基金”
国内外的成功经验表明，推行生产者延伸责任制，是促进产品生态设计、预防垃圾产生、以及清洁回收利用资源的重要环保制度，也是我国现有循环经济法规的要求。不仅如此，它还能为分类回收利用体系提供稳定的资金来源。
北京市应在全国率先设立垃圾分类回收基金。凡纳入“强制回收目录”的产品生产企业，若不能建立起自身产品的回收体系，都应该向基金缴纳委托处理费，并与政府部门、市民代表、社会组织一道参与基金的管理，决定哪些回收处理企业能够获得基金的支持，以保证回收处理的质量和效率。
3、垃圾按量收费
垃圾强制分类的目标是减少垃圾产生、减少焚烧和填埋的处理量，所以应该落实“谁产生、谁付费;多产生、多付费”的垃圾处理费征收制度，这样才能体现公平的原则，并形成“经济杠杆”，促进市民减废。
按量收费不应只针对市民个人和家庭，更应包括政府部门、企事业单位、社会单位等。制定合理的收费标准，可促使各单位主动进行垃圾减量分类。
根据国内外的经验，按量收费的对象可以循序渐进地从“其他垃圾”(即焚烧和填埋垃圾)开始，然后过渡到厨余垃圾和可回收物，最终从整体上抑制所有种类垃圾的产生量，并为相应的回收处理提供资金支持。
另外，按量收费制度的推行，意味着要严厉控制违法现象。这方面需要做好充分的准备，包括罚则制定、宣传教育、行政执法的责权界定和资源保障等。
三、农村地区垃圾分类同步进行
与城区相比，农村地区、城乡结合部，垃圾强制分类更有迫切性，表现在清运和末端处理设施的严重不足，垃圾乱倒、乱埋、乱烧现象严重，所以更需要通过源头减量和分类回收来缓解压力。
但农村也有推行强制分类的更有利条件，包括：厨余垃圾更容易就地处理，喂养动物或堆肥还田，成本较低;社区体量较小，属于熟人社会，宣教活动和组织动员都较容易开展。
我们还注意到，北京农村垃圾分类已有好的样板可循。较早开展起来的优秀示范有门头沟区的王平镇，最近涌现的则有昌平区兴寿镇的辛庄村、桃林村。相关部门应该尽早将这些农村垃圾分类的示范经验进行总结，在继续给予有力支持的基础上，推广到更多的地区。
四、率先禁用或限用一些一次性产品
北京作为“首善之区”，应该在生态文明建设上有引领全国的措施。中央提出垃圾强制分类战略的总体目标是建设生态文明，因此在垃圾管理上，除了强制分类外，北京还应制定能够服务于总体目标的其他有力措施。
国内外的众多经验表明，对于一些资源消耗量大、价值低、回收难、环境风险高的产品，尤其是过度包装材料和一次性物品，优先措施并不是分类回收，而是出台禁用或限用政策，逐步将其从市场中淘汰。
我们建议北京市政府至少采取如下五项措施：
(1)在全国“限塑令”的基础上，进一步出台本市“禁塑令”，全面禁止商品零售场所经营者提供一次性塑料购物袋;
(2)禁止餐饮企业提供一次性发泡餐具;
(3)宾馆旅店停止免费提供“六小件”(一次性牙刷、一次性牙膏、一次性香皂、一次性浴液、一次性拖鞋、一次性梳子);
(4)禁止含有塑料微颗粒的产品在本市销售;
(5)限制餐饮行业一次性餐具和快递行业运输包装的使用或消耗，以及商品过度包装(如包装繁复的月饼、塑料小包装食品等)。
五、找准公众动员和宣传教育工作的着力点
虽然北京市垃圾主管部门历来重视垃圾分类的宣传教育工作，但效果并不明显，根本原因在于分类收集、运输和处理的服务体系不到位，因此现有的宣传无法真正让公众行动起来。由此可见，宣传教育的内容必须与分类回收的服务体系相一致，才能真正发挥它的作用。除此之外，我们还提出如下建议：
1、客观和充分地向公众公开和告知长期以来垃圾混合填埋和焚烧的巨大环境和健康风险，以及高昂的社会经济成本，使人人产生紧迫感，人人将垃圾的命运与自己的生产、生活活动挂钩。
2、研究和宣传国内外垃圾分类的成功经验和做法，特别是在干湿分开、厨余资源化利用这一关键环节能够做出示范的城市、社区或项目，如韩国首尔市、美国旧金山市、日本志布志市、意大利米兰市和帕尔马市、菲律宾圣费尔南多市、我国台北市、以及上海、南京、广州、成都、贵阳、深圳等地多个公益机构或社会型企业的成功实践。
3、市长和市领导亲自向市民示范该怎样做垃圾分类，在政府机关和事业单位率先设定有效的垃圾分类减量目标，为社会做出示范。
4、重视社会组织或创新商业模式在垃圾分类工作上的影响力，通过政府购买社会服务，长期、持续地支持它们开展惜物节约、垃圾分类、厨余堆肥的宣教和推广工作，包括组织志愿者宣教队伍，设立垃圾分类减量与资源再利用的展示空间，用“互联网+”的模式促进回收等。
5、鼓励社会各个领域的杰出人士为垃圾分类做示范、做代言;在大众媒体广泛和持久地投放垃圾分类宣传和指引广告。
6、垃圾减量和分类教材进入本市中小学课程，在校园推动垃圾分类减量。
7、鼓励社区和社会单位建设安全、易操作和低能耗的小型堆肥设施，鼓励有厨余收集能力的餐厅、社区与京郊有机农场对接，在农场进行堆肥。
六、建立强制分类市民咨询委员会
本建议的每一项措施都离不开北京市民的参与和监督，因而我们建议，北京市政府应设立由市长及分管垃圾管理的副市长亲自主持领导的“市民咨询委员会”，广泛邀请社会各界的积极人士参与，使之成为本市垃圾强制分类的公共智库，并发挥社会监督和宣传动员的重要作用。
联署发起：
自然之友
北京零废弃
