我国是铅酸蓄电池生产与使用的大国。据统计，2011年，我国金属铅的产量为472.3万吨，约占全球铅总产量的47%。其中，超过85%的铅被用于生产铅酸蓄电池，销售后遍布在广大消费者手中。越来越多的铅污染事件证实我国铅污染的地理特征已由以往的原铅冶炼区逐渐转变为人类生产、生活区，说明铅污染已不再局限于原铅冶炼环节，而与涉铅产品的生产、回收与再生等密切相关。

目前行业公认回收环节的环境污染形势最为严峻。我国铅回收体系建设相对滞后，回收过程大多由市场利益驱动，由于废铅电池具有较好的经济效益，回收者均采用“竞价”回收模式。通常存在两种主要的回收渠道，一种是生产者或再生企业通过现有销售渠道，将废铅电池从各个电池经销网点进行回收。这种回收模式相对封闭，可以对废铅电池的完整与否进行登记，有效地预防回收环节一些不法商贩的“倒酸”行为，但以此方式回收的数量比较有限。另一种是小商贩将废铅酸蓄电池从广大消费者手中回购，倾倒电池内的酸液(以下简称“倒酸”)后以卖给小作坊加工厂，而且以此种渠道回收的废旧铅酸蓄电池量约占产生总量的80%。

“倒酸”行为的驱动力是经济利益在作祟：一方面，小商贩“倒酸”可以降低运输成本，抬高价格卖给冶炼厂;另一方面，冶炼厂以不含酸液的废电池作为原料，可以减少对废酸的处理，从而减少再生程序，降低再生成本。由于无序回收方式的存在，使废铅酸蓄电池的回收市场产生了恶性竞争，合法的再生铅企业生存空间变得越发狭小，同时铅在回收环节的污染防控形势也越来越严峻。

我国政府提倡废铅酸蓄电池的回收利用。《国务院办公厅关于印发生产者责任延伸制度推行方案的通知》(国办发[2016]99号)明确鼓励铅酸电池生产企业采取自主回收、联合回收或委托回收模式，利用自有销售渠道在消费末端建立的网络回收铅酸蓄电池，支持采用“以旧换新”“销一收一”等方式提高回收率。生产者责任延伸制的核心是将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期。实施EPR，是加快生态文明建设和绿色循环低碳发展的内在要求，对推进供给侧结构性改革和制造业转型升级具有积极意义。然而，铅酸蓄电池生产企业在实施EPR时被现有一些制度所约束，严重地制约了EPR落实的有效性。

国家层面尚缺乏废铅酸蓄电池回收全过程风险控制细则

铅酸蓄电池不同于一般的日用品，它具有潜在的环境危害性。分散于千家万户的废铅酸蓄电池的危害与其收集时的状态、堆放数量、堆放场地的防护措施等有密切关系。一些省份出于管理需求，先后出台了一系列环保政策及标准，但从国家层面上，目前仅依据《危险废物经营许可证管理办法》来开展铅酸蓄电池生命周期不同环境风险的管理，尚无铅酸蓄电池仓储、回收、运输标准、车载路线控制等一系列细则，严重制约了废铅酸蓄电池的EPR的履行。

生产企业回收环节获得危险废物经营许可资质困难重重

一是生产企业自有销售渠道内的各个终端网点难以获得回收资质。《国家危险废物名录》(2016版)明确规定，废铅酸蓄电池属于危险废物。按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(2016年修正本)》第五十七条的规定，废铅酸蓄电池的收集、贮存、利用、处置(即冶炼)均需持有《危险废物经营许可证》方可进行，否则即为非法。依照《危险废物经营许可证管理办法》(中华人民共和国国务院令第408号)第三条规定，“危险废物经营许可证按照经营方式，分为危险废物收集、贮存、处置综合经营许可证和危险废物收集经营许可证。领取危险废物收集经营许可证的单位，只能从事机动车维修活动中产生的废矿物油和居民日常生活中产生的废镉镍电池的危险废物收集经营活动”。

因此，生产企业若要响应国办发[2016]99号文，积极开展废铅酸蓄电池回收工作，则自有销售渠道内的各个终端网点必须先持有《危险废物综合经营许可证》。但是由于铅酸蓄电池的销售网点通常分布于方便群众购买的街区，安全防护距离、污染防治设施等均无法满足申请领取危险废物收集、贮存、处置综合经营许可证应当具备的条件，从而导致生产企业自有销售渠道内的终端网点无法合法地开展铅酸蓄电池回收工作。

二是生产企业销售网点众多，要求所有网点都具备危险废物经营许可资质不具有可操作性。目前的《危险废物经营许可证》中要求其申办单位必须为法人，而且准许经营业务范围大多仅为地级市区域内。因此，即使铅蓄电池生产企业有意愿、有能力建设废旧电池冶炼工厂，进而申请铅酸蓄电池《危险废物综合经营许可证》，,也需要在每个省的每个地级市都注册一个公司、建设一座符合要求的废旧电池冶炼工厂，办理一个当地的《危险废物经营许可证》。据调研，仅风帆集团在全国已经拥有十万余个铅酸蓄电池销售网点，要求每一个网点都具备危险废物经营许可资质并不现实，国办发[2016]99号文件最终也无法落到实处。

生产企业回收暂存库建设困难

由于废铅酸蓄电池属于危险废物，几乎全国各地都对废旧铅酸蓄电池暂存库(集中库)选址做出了硬性要求，即必须位于化工园区或循环经济产业园。但目前很多城市并没有规划类似的园区，实际操作中经常出现无法选址的“窘境”。实地调研中发现，全国大部分地方政府在接纳废旧铅酸蓄电池暂存库(集中库)项目落地及建设时都要求要在当地注册公司并纳税，但由于暂存库(集中库)仅从事废旧电池贮存业务，对当地的税收、就业没有太大促进作用，因此，很多地方并不乐意接受该类项目入驻，造成项目落地困难。

生产企业废铅酸蓄电池的转运受限

一是暂存库建设经济负担过重。按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(2016年修正本)》第五十九条的规定，废铅酸蓄电池的贮存和转运必须填写危险废物转移联单，但目前在办理转移联单时，要求转出方必须是法人，导致每个地市的废旧蓄电池暂存库(集中库)都必须注册成公司(法人)，否则无法办理联单。如果生产企业想在全国范围内落实EPR，必然要在全国建设几十甚至上百个暂存库(集中库)，如果要求每个收集库都注册成公司(法人)，会给企业带来难以承受的经济负担，导致EPR实际执行的不现实。

二是跨省转移程序复杂，耗时漫长。在实际地方执法中，多数地方管理部门对于持有铅酸蓄电池危险废物综合经营许可证的企业原料(废铅酸蓄电池的来源、数量等)均予以限制，实际办理跨省转移联单从申请到审批手续异常复杂、耗时漫长，即使顺利时间也要在半个月之上，严重地消耗企业的资金与人力，不利于企业实践EPR。

相关环境经济政策对废旧铅酸蓄电池的合法回收作用消极

一是除了正规回收处理企业的环境治理设施成本环保成本要远远高于非法处理作坊以外，近年来增值税退税政策的弱化也使得正规回收处理企业的成本增加。2012年前正规回收处理企业增值税退税为70%～80%，目前下降为30%，因此，其废旧铅酸蓄电池的收购价格与非法处理作坊相比毫无优势。

二是2016年国家正式推出铅酸蓄电池生产企业的电池消费税(4%)，本意在打击污染，实则重拳只落在了正规的生产企业上，而对小作坊、小商贩却无任何约束力。以骆驼股份为例，受2016年国家对铅酸蓄电池征收4%消费税因素影响，公司消费税上缴约1.96亿元，致使公司净利润同比下降11%。若剔除消费税的影响，则公司报告期内实现净利润7.3亿元，同比上涨19.01%，与产量、营收增长率同步，符合正常规律。我国大型国有企业风帆集团同样存在类似情况。与之相反，小作坊、小商贩以降低开票价格、不开票、少开票等多种方式逃避4%消费税，反而比规范企业有较大的价格优势。

因此，由于上述原因，导致小作坊、小商贩几乎垄断了废旧铅酸蓄电池回收市场，极大降低了合法生产企业履行EPR的效果。