农业农村部、财政部前不久联合发布了2019年重点强农惠农政策。政策包含了农业生产和流通、农业资源保护利用、乡村建设等六大内容，透露出了方式创新、结构优化的强烈信号。笔者认为，这是国家强农惠农政策持续优化的重要标志，今后要以农业增效、农民增收、农村增绿为目标，以体制改革和机制创新为途径，加大财政支农政策供给。

强农惠农政策主要涉及两大方向，一是对农业的支持保护政策，二是对农村的优先投入政策。财政是公共资源的核心部分，也是国家政策的基础工具。农业农村具有强烈的公共属性，具有保供给、保收入、保生态的功能，其自身盈利性较低，有很强的外部性，尤其需要财政支持。无论对农业还是对农村，财政支持不能减、力度不能小。

相比二三产业，农业是弱质产业。各国都对农业予以补贴和保护。近年来，我国财政对“三农”的投入快速增长，范围越来越宽，已初步构建了一套较完整的农业支持保护体系，促进了粮食丰产和农民增收。但是，由于农业底子薄，基础投入欠账多，加之农业成本“地板”抬升和价格“天花板”触顶，目前的政策力度还不能满足农业发展需要。

相比城市，农村是短板领域。过去很多年，城里的事情财政管、村里的事情农民办，城乡差距较大。随着城乡融合发展的推进，财政覆盖农村的范围不断扩大，基本改变了“农民的事农民自己办”这一格局，但离乡村振兴的要求和广大农民的期待还有很大距离。

随着财政收入增幅趋缓以及农业补贴日益逼近世界贸易组织的“黄箱”补贴上限，强农惠农政策确实一定程度存在激励效应递减问题，需要调整和完善。最近两年，国家已开始着手调整完善农业支持保护政策，推行玉米价补分离、农业三项补贴制度改革。今后在继续加大投入的基础上，关键要调整政策的着力点，把主要精力放在创新使用方式、提高支农效能、优化投入结构上。

创新使用方式，要做好“整合”文章。“整合”，就是要发挥规划的统筹作用，把各类涉农资金尽可能打捆使用，形成合力。重点是对补贴实行分类整合，区分对农业的产业支持、对农民的收入支撑和对农村的环境保护三大类。

提高支农效能，要做好“撬动”文章。“撬动”，就是要发挥财政资金的杠杆作用，通过以奖代补、贴息担保等方式，引导各类资本投向农业农村。财政支农要优先用于公益性强、受益面广、建设周期长的领域，优先用在必须依靠政府有效组织和推动的领域。有些领域，市场自身就能更好发挥作用的不应给予财政支持。强农政策要处理好支农惠农与资本参与的关系。鼓励社会资本到农村发展适合企业化经营的现代种养、农业服务、农产品加工等产业。

优化投入结构，要做好“引导”文章。“引导”，就是更好指导农业生产、优化供给结构。首先要突出效益导向，加大对农田水利、农业科技、职业农民培训等的投入，促进农业降成本、提效率。其次要突出绿色导向，加大对退耕还林还草和耕地休耕轮作、土壤地力保护、化肥和农药减量、地下水超采治理等的投入，促进农业农村可持续发展。