按照习近平总书记关于“实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现”的指示精神，北京市高度重视并大力推进垃圾分类工作。2019年11月27日，市十五届人大常委会第十六次会议表决通过了关于修订《北京市生活垃圾管理条例》的决定，明确了垃圾分类投放的责任主体等关键内容，标志着全市垃圾分类步入法制化、科学化、系统化的新阶段。

目前，全国各地的垃圾分类工作正处在启动期，具有“攻坚战”的性质，需要政府发挥统筹作用，而各地在建设生活垃圾分类示范片区时普遍采用了政府购买服务的方式。实践表明，购买企业提供的专业化服务可以推动垃圾分类工作的全面、快速展开，但也带来了额外的财政负担。如果政府减少或取消垃圾分类补贴，企业则难以实现盈利，那么在全民真正养成垃圾分类的习惯之前，垃圾分类工作可能存在一定的难度。

为了破解政府行政成本不断增加和企业经营模式不可持续的难题，我们提出了政府引导企业打通垃圾分类和资源回收之间“全产业链条”的方案：政府在初期为企业提供垃圾分类补贴；企业在协助政府推动垃圾分类工作的同时，积极重构、整合和优化再生资源回收体系，实现自我“造血”功能，反哺垃圾分类相关服务，使得政府可以在保证垃圾分类工作效果的前提下，逐步减少以至最终取消垃圾分类补贴。

一、打通全产业链条的意义

垃圾分类是准公共物品，有害垃圾和其他垃圾的收运和处理具有明显的公益属性，而再生资源的回收和利用具有明显的市场属性。因此，必须通过政府“有形之手”和市场“无形之手”同向发力，由政府引导企业实现再生资源回收产业的规模化经营和可持续发展。

更进一步，垃圾分类是一个复杂的社会技术系统。目前存在的主要问题，一方面是因为参与的利益相关者之间责权利不明确，导致垃圾投放、收集、运输、处理和回收各个环节脱节；另一方面是因为垃圾中有回收价值的部分被个人或小团体拿走，而没有回收价值的、对环境有害的部分却被甩给了政府和社会。

在此背景下，政府引导企业打通垃圾分类和资源回收之间全产业链条的方案具有重要的意义：

第一，企业通过收编拾荒者、合并打包站、投资分拣中心等市场化手段重构再生资源回收体系，不但可以实现产业链条上各环节责权利的统一，而且可以把多个主体之间的外部关系转化为企业的内部关系进行规范，从而减少政府的管理成本；

第二，企业通过自身的资本、技术和管理优势对再生资源回收体系进行整合和优化，不但可以实现规模化经营，提高效率和市场议价权，而且可以稳定地促进生活垃圾的减量化和资源化，改善人民群众的生活环境，从而减少政府的社会成本；

第三，企业通过出售再生资源获得利润并反哺为垃圾分类工作提供的各种服务，不但可以实现垃圾分类和资源回收“两网”之间真正有效的融合，而且可以在垃圾分类补贴退坡的条件下保证企业的可持续发展，从而减少政府的经济成本。

二、打通全产业链条的理论

严格的经济学模型证明，企业打通垃圾分类和资源回收之间的全产业链条是可行的。同时，该模型也表明，以覆盖片区居民户数衡量的企业规模是决定企业的垃圾分类服务成本和再生资源回收收益之间能否取得平衡的关键因素之一。以北京市朝阳区为例，计算结果表明：在垃圾分类补贴标准为18元/月/户和居民参与率为80%的前提下，企业规模平衡点大致为20万户居民。

现实中，即使企业规模从一开始就达到了平衡点，政府在一定时期内提供垃圾分类补贴也是必要的，一方面是因为居民参与率有一个逐渐增加的过程，另一方面是因为企业重构再生资源回收体系的投入和机械化、信息化、规范化等手段带来的规模效应是随时间变化的。同样以朝阳区为例，当垃圾分类补贴为18元/月/户、企业规模为20万户时，假设第一年的居民参与率为20%，此后逐年增加15%，到第五年达到最大值80%，同时考虑投资、技术与管理因素对再生资源回收利润的非线性影响，可以得到企业再生资源回收业务五年内的实际利润。然后，将每年的垃圾分类补贴收入减去实际的再生资源回收利润，可以得到垃圾分类补贴的退坡曲线。结果表明，政府在第一年投入的垃圾分类补贴可以在接下来四年中逐年减少35%，28%，23%，14%，最终在第五年完全取消。

三、打通全产业链条的实践

第一种模式是从“上游”到“下游”：由原来从事上游垃圾分类的第三方企业承担下游资源回收工作，通过整合拾荒者、去回收层级等方式形成循环产业链闭环。这种模式的优点是通过智能回收、“互联网+”等手段与居民小区高度融合，并能因地制宜采取定点投放、上门收集、巡回收集等多种方式在源头实现垃圾分类，适用于城市人口密集区域。

第二种模式是从“下游”到“上游”：由原来从事下游资源回收的第三方企业承担上游垃圾分类工作，其中干垃圾采取上门全品类回收的方式，湿垃圾采取定时定点交投与定制化小桶流动收集相结合的模式。这种模式的优点是源头分类简单，并能紧密结合再生资源生产企业的需求对干垃圾进行精细化分类，适用于商品房、回迁房、以及商场、学校、写字楼、机关事业单位。

第三种模式是从“中游”到“两端”：由原来从事中游垃圾收运的环卫中心成立第三方企业，同时承担上游垃圾分类和下游资源回收的工作。基于“大环卫”的理念，这种模式发挥了环卫一体化的优势，可为城乡地区提供高效、均质的服务——一方面，环卫中心的保洁人员可向居民小区和社会单位延伸，打通环境治理的“最后一公里”；另一方面，环卫中心的运输车辆可向再生资源分拣中心和垃圾无害化处理设施延伸，实现物质和能量的回收利用。

随着垃圾分类的深入开展，全产业链条的内涵也应该发生相应的变化：

近期，主要围绕垃圾管理的全生命周期，包括上游的分类投放环节、中游的分类收运环节、下游的分类处理环节。企业可根据自身的比较优势，结合服务区域的特点，采用上述三种模式之一打通全产业链条，促进以“减量化、再利用、资源化”为原则的循环经济发展。

中期，可以按照“污染者付费”的原则，将内涵扩大到产品的消费环节。一方面，倡导绿色消费，在产品的使用过程中考虑节约资源和便于回收，促进垃圾的源头减量；另一方面，建立生活垃圾处理收费制度，以经济杠杆促进垃圾的减量化和资源化，同时反哺垃圾分类和处理的成本。

远期，可以按照“生产者责任延伸”的原则，将内涵进一步扩大到产品及其包装的生产、运输和销售环节。一方面，倡导绿色生产，在产品的设计、选材、生产过程中考虑节约资源和便于回收，促进垃圾的源头减量；另一方面，制定垃圾税费制度，以市场手段促进垃圾的减量化和资源化，同时反哺垃圾分类和处理的成本。